Impôts locaux: le racket de la taxe sur les ordures ménagères

Annexée à la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe d’enlèvement sur les ordures ménagères finance le ramassage des déchets. Elle souffre de bien des maux sur lesquels vous pouvez jouer dans l’espoir d’y échapper. Enquête.

Figure sur l’avis d’imposition de taxe foncière le montant de votre taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)Crédit: iStock.

Le retour à la vie quotidienne après les vacances d’été est toujours difficile. Il faut reprendre le travail, quitter short et t-shirt pour costume ou tailleur et, surtout, s’acquitter des factures en attente. Parmi elles, la taxe foncière sur les propriétés bâties donne des sueurs froides aux contribuables que nous sommes.

Outre cet impôt local, figure sur l’avis d’imposition le montant de votre taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). En 2018, selon les dernières statistiques de la Direction générale des collectivités locales (DGCL), cette dernière a fait tomber dans l’escarcelle des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) près de 7 milliards d’euros.

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Le fisc, qui prélève sur ce montant des frais d’assiette (en contrepartie de la récolte de l’impôt), ne vous donne aucune indication sur son mode de calcul et sur la possibilité de la contester. L’opacité règne en maître et le redevable ne sait généralement que faire devant une Administration qui le renverra des services fiscaux à la commune ou aux EPCI, et vice versa.

Plutôt que de vous battre tel Don Quichotte contre des moulins à vent, mieux vaut connaître les principes de base de perception et d’exigibilité de la taxe pour voir s’il est possible d’agir. Dans ce domaine, la situation commence à changer et la fronde des contribuables prend forme. Inutile d’arguer de la non-utilisation du service, cela ne vous fera rien économiser.

En revanche, deux domaines prêtent aux litiges et peuvent déboucher sur une exonération ou une baisse de la TEOM : d’une part, les conditions d’accès au service ; d’autre part, le taux : il peut être réfuté si les recettes engrangées sont disproportionnées par rapport au service rendu. C’est d’ailleurs par ce biais que certaines associations remportent de belles victoires. Explications.

Une ponction locale qui ne peut servir de cagnotte

La taxe d’enlèvement des ordures ménagères ressemble aux autres impôts locaux. Elle est effectivement calculée sur la même base, celle retenue pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, c’est-à-dire la valeur locative cadastrale de votre bien diminuée de moitié. Sur cette base, communes et EPCI fixent chaque année un taux qui, selon la DGCL, variait en 2018 entre 8,32 et 9,72 %. En conclusion, au sein d’une même localité, plus votre logement sera grand, plus votre taxe sera élevée.

A priori, sauf à vérifier la justesse de la base imposable, on voit mal à quoi le contribuable pourrait s’opposer. Heureusement pour lui, le Conseil d’Etat (31 mars 2014, no 368111) est venu à sa rescousse. Considérant que la TEOM doit seulement financer la collecte et le traitement des ordures, les juges estiment que son taux « doit être fixé de telle manière qu’il ne procure pas de recettes manifestement disproportionnées par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité locale pour assurer ce service ». Bercy a bien été obligé de reprendre à son compte cet important arrêt tout en cherchant à en limiter la portée, puisque la documentation administrative (BOI-IF-AUT-90-30-10, nos 23 et 27 du 24 juin 2015) précise qu’un surcoût de moins de 15 % n’est pas condamnable.

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Sur le fondement de ce principe, vous pouvez espérer faire diminuer votre taxe. Nombre de communes sont en infraction. Plus de 90 villes, selon les associations locales de contribuables, sont dans l’illégalité la plus totale.

En 2016, dernière année de référencement, l’excédent de recettes par rapport aux dépenses avait atteint 49,8 % à Nice, 75,2 % à Dijon, 82,7 % à Lyon et 112,4 % à Mulhouse ! Vous pouvez donc agir. Mais n’espérez pas partir seul en guerre. Mieux vaut vous affilier à l’une des nombreuses associations locales de défense des contribuables créées en France car les arguties juridiques à utiliser pour emporter l’affaire pourraient vous dissuader de toute action. De belles victoires collectives ont été remportées, comme à Lyon.

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L’association Canol (Contribuables actifs du Lyonnais) a réussi à faire annuler les taux de TEOM fixés entre 2011 et 2015 et demande aujourd’hui l’annulation des taux 2016 à 2018. Sous la pression de l’association, le conseil métropolitain a, selon les informations rapportées par le site Lyon Mag, voté récemment une diminution de 18 % du montant de la TEOM pour 2019. Ce qui, selon la Canol, correspond à une baisse de 18 millions d’euros (112 millions d’euros au lieu de 130). Une diminution qu’elle estime insuffisante puisqu’elle a décidé de contester la TEOM 2019.

Une démarche analogue anime l’association Cybercontribuable71 qui met en cause depuis quatre ans la TEOM de la communauté d’agglomération du Grand Chalon. Dans un jugement du 7 mai dernier, non encore publié, le tribunal administratif de Dijon a tranché en sa faveur pour l’annulation du taux de la taxe 2018 (la collectivité ne semble pas avoir fait appel dans les deux mois impartis).

L’utilisation du service jamais prise en compte

Ces décisions devraient entraîner un mouvement de baisse des taux car jusqu’à présent c’était l’Etat, en tant que percepteur de la TEOM, qui était condamné à acquitter les amendes pour non-respect de la législation. Or, depuis le début de l’année, ce sont les collectivités locales à l’origine du taux qui doivent payer. Elles devraient donc se montrer plus sensibles au principe de proportionnalité entre la taxe et le service rendu.

Reste une bataille à mener pour ces associations : la restitution du trop-perçu des sommes versées pendant de nombreuses années. On ne voit pas pourquoi un tribunal ayant invalidé le taux de la TEOM n’obligerait pas la collectivité concernée à rembourser l’excès de recettes ! Même si le montant dû à chaque redevable s’avère fort compliqué à déterminer… Et tous les espoirs sont permis puisqu’un Lyonnais a obtenu par décision du tribunal administratif du 9 juillet 2019 le remboursement intégral de la taxe 2015. Une façon pour les juges de simplifier les choses au plus grand bénéfice du contribuable.

Autre sujet de mécontentement : l’inéquité dans la taxation puisque l’utilisation du service est sans influence sur la facture. Pour des biens ayant la même valeur cadastrale, une famille nombreuse ou un couple organisant sans arrêt fêtes et réceptions à son domicile paieront le même montant (entre quelques dizaines et plusieurs centaines d’euros) qu’un célibataire vivant seul et chichement, alors que le volume d’ordures produit pourra être quinze fois supérieur à celui de ce dernier.

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Quant aux propriétaires de résidences secondaires n’occupant leur bien que deux ou trois mois dans l’année, ils verseront une cotisation identique à celle de leur voisin habitant en permanence leur logement. Pourtant, dans les deux cas, le volume d’ordures collecté est différent.

Malheureusement, en dehors de certaines pistes de réforme évoquées régulièrement pour tenir compte de l’utilisation effective du servicevous n’obtiendrez jamais gain de cause. Selon une jurisprudence constante du Conseil d’Etat « l’exigibilité de la taxe n’est pas subordonnée à l’utilisation effective du service d’enlèvement des ordures ménagères ».

Une exonération en cas de ramassage lointain

Ce principe conduit à des situations ubuesques. Vous serez ainsi redevable de la TEOM pour un garage, un box ou un hangar ne générant aucun déchet, pour une résidence inoccupée tout au long de l’année en raison d’une expatriation temporaire ou pour un appartement vide parce que son propriétaire est installé en maison de retraite.

Et l’on pourrait multiplier les exemples d’inégalités criantes devant la taxe. Quelques exceptions prévues par le Code général des impôts permettent d’échapper à ce prélèvement mais elles sont rares. Ainsi, la TEOM n’est pas due pour les immeubles non achevés. Une exonération totale ou des trois quarts est également prévue pour ceux qui sont munis d’un incinérateur éliminant tous les déchets, un simple compacteur d’ordures n’y ouvrant pas droit.

Enfin, les propriétaires-bailleurs, qui répercutent la taxe sur leurs locataires, peuvent obtenir une réduction ou une dispense de la TEOM en cas de vacance du bien d’une durée supérieure à trois mois. Mais cet avantage ne concerne pas les résidences secondaires louées meublées pendant une partie de l’année. La demande doit être faite au service des impôts locaux, appuyée de justificatifs prouvant l’inoccupation et sa durée.

En revanche, tout un chacun peut se voir exonérer de taxe s’il ne lui est pas possible d’accéder au service de ramassage des poubelles ! L’article 1521 III-4 du Code général des impôts précise que « sauf délibération contraire des communes ou des organes délibérant de leurs groupements, les locaux situés dans la partie de la commune où ne fonctionne pas le service d’enlèvement des ordures sont exonérés de la taxe ». 

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Le problème de cet article, c’est qu’il ne définit pas dans quel cas on considère que le service « ne fonctionne pas ». Les textes administratifs considèrent que l’appréciation de la localisation d’un logement dans le périmètre du service de collecte est « une question de fait qui ne peut être appréciée qu’après examen des circonstances propres à chaque cas ». 

C’est donc le Conseil d’Etat qui a apporté des précisions. Il faut mesurer la distance entre le point de collecte le plus proche du camion des éboueurs et l’entrée de votre propriété. Si elle atteint ou dépasse 200 mètres, vous avez le droit d’être exonéré de TEOM. Nombreux sont donc les contribuables, le plus souvent vivant à la campagne ou en périphérie urbaine, à être fondés à envoyer une réclamation au service des impôts locaux pour obtenir une remise de la TEOM.

Le problème de cet article, c’est qu’il ne définit pas dans quel cas on considère que le service « ne fonctionne pas ». Les textes administratifs considèrent que l’appréciation de la localisation d’un logement dans le périmètre du service de collecte est « une question de fait qui ne peut être appréciée qu’après examen des circonstances propres à chaque cas ». C’est donc le Conseil d’Etat qui a apporté des précisions.

Il faut mesurer la distance entre le point de collecte le plus proche du camion des éboueurs et l’entrée de votre propriété. Si elle atteint ou dépasse 200 mètres, vous avez le droit d’être exonéré de TEOM. Nombreux sont donc les contribuables, le plus souvent vivant à la campagne ou en périphérie urbaine, à être fondés à envoyer une réclamation au service des impôts locaux pour obtenir une remise de la TEOM.

Mais attention car, dans ce domaine, tout est d’une subtilité byzantine. Ainsi, vous n’obtiendrez rien si la voie de passage du service de ramassage se trouve à moins de 200 mètres, y compris si, pour y accéder et transporter vos ordures, vous devez emprunter un chemin difficile, voire impraticable. Autrement dit, peu importe – en principe – la configuration géographique de votre lieu d’habitation par rapport au point de collecte, seule la distance compte. Et tant pis si le terrain est accidenté et glissant… Signalons toutefois que les copropriétaires d’un immeuble situé en bordure de la voie où fonctionnait le service ont eu gain de cause. Une dénivellation de 50 mètres entre l’immeuble et cette voie les obligeait à parcourir une allée de près de 700 mètres pour déposer leurs poubelles. Comprenne qui pourra !

Les calculs alambiqués de l’administration fiscale

Autre subtilité à maîtriser : la distance à retenir n’est pas celle existant entre le point de passage du camion de ramassage et votre habitation, mais celle qui sépare ce point de passage de l’entrée de votre propriété. Un contribuable a été débouté de sa demande d’exonération (Conseil d’Etat du 24 juillet 1981, no 20697), alors que sa demeure, sise au sein d’un parc de cinq hectares, était éloignée de 700 mètres du lieu d’enlèvement des ordures. Mais les grilles de sa propriété en étaient, elles, à moins de 200 mètres.

Ce raisonnement peut être poussé jusqu’à l’absurde. Un propriétaire s’est vu refuser tout remboursement alors que sa maison, au sein d’un lotissement totalement privé, était située à 1,5 km de l’entrée de ce dernier, où avait lieu le ramassage. Les grilles étant toutes proches de l’arrêt de la benne, ce sont elles que l’Administration a retenu comme marquant la limite de propriété. A l’inverse, si les rues du lotissement avaient fait partie du domaine public communal, l’exonération de TEOM aurait été acquise car, dans ce cas, la distance de transbordement des ordures jusqu’au point de ramassage est calculée depuis le portail de la maison, et non plus par rapport à l’accès collectif du lotissement.

Enfin, sur cette notion d’accès au service, la position de l’Administration comme celle des tribunaux administratifs est pour le moins fluctuante. L’exonération de la taxe a été jugée irrecevable pour des propriétaires alors que les conteneurs de dépôt étaient implantés respectivement à 288 et 410 mètres de leur propriété…

Autrement dit, avant d’agir, vous avez tout intérêt à vous renseigner soigneusement et, dans tous les cas, à faire appel à un avocat fiscaliste. Vous devez avoir conscience que la grande majorité des réclamations sur la TEOM pour une question de distance est rejetée d’emblée par les services fiscaux, tablant ainsi sur la lassitude du contribuable qui n’insistera pas pour récupérer quelques dizaines ou centaines d’euros. C’est bien souvent devant le juge qu’il faut aller, parfois jusqu’au Conseil d’Etat, pour obtenir gain de cause. Face à l’inertie des collectivités locales, c’est le seul moyen de les faire bouger !

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